旅游景区“新两权分离”模式的探讨

中国旅游报 2012-04-26 12:03

所谓“两权分离”就是政府将旅游资源的一定年限的开发经营权出让给企业,由企业主导,政府监管的模式。

     2000年前后,旅游消费市场的需求量猛增,但很多地方政府作为旅游资源的所有权方,限于地方财力的原因没有开发能力,造成了旅游资源闲置,影响了地区经济发展,因此一种被称为“两权分离”的运作模式应时而生:即政府将旅游资源的一定年限的开发经营权出让给企业,由企业负责主导开发、经营,政府承担监管职能的所有权与经营权分离的“两权分离”模式。

     所有权与经营权的分离,解除了旅游资源开发体制上的束缚,总体上取得了很好的效果,但同样也暴露出这样或那样的问题。在旅游产业快速发展的这十年中,旅游资源的开发速度远远大于地方政府在监管体制和理念上的成长速度。旅游景区开发经营后资本的逐利性、旅游景区开发存在“一次性投资大、回报周期长”的特点、旅游经营管理人才培养体系缺乏所造成的人才断层等诸多不利因素影响逐渐暴露出来,造成了大多数旅游景区管理运营模式僵化、经营理念落后、服务及安全管理意识缺乏,而人们对旅游的消费理念却已完成了从普通的观光旅游向休闲度假观念的过渡和转变,市场在呼吁更高品质的旅游体验和感受,这对旅游景区管理者的素质要求更为严格。

     本文即是在所有权与经营权“两权分离”的基础上做进一步探索,旨在摸索一种能够有效提升景区管理品质,提供专业的旅游景区市场化运营解决方案的“新两权分离”模式,即经营权和景区管理权分离,或者说是所有权、经营权和景区管理权分离的“三权分离”模式。

     一、分离是必然选择

     中国的旅游资源所有权与经营权合一是计划经济体制时代的基本特征。随着旅游产业在国民经济发展过程中比重的日益增加,市场化的经营行为与旅游资源的所有权、占有权之间一系列的复杂尖锐的矛盾也就日益明显,旅游产业需要对社会资源通过市场进行重新配置和优化组合。

     1.所有权者的投资能力不足是“两权分离”的决定性因素。旅游资源一般都是被以政府为背景的行业或系统所占有,在旅游开发走向市场化的大前提下,国家特别是一些贫困地区投入景区资源的资金严重不足,无力投资开发或保护旅游资源,导致许多优秀的旅游资源被闲置或白白浪费。因此,通过招商引资、股权置换或出让经营权来吸引企业资本的进入,加快旅游资源的开发进度,通过旅游景区的开发经营带动地区现代服务业乃至第三产业的发展,便成了很多地方政府的第一选择。

     2.“政企不分”的管理体制的复杂性加速了“两权分离”的尝试。由于历史原因,一些政府投资开发的旅游景区多为事业编制,其管理体制僵化、决策程序繁琐、不需要承担盈亏所产生的后果、缺乏利益驱动以及相应的责任感和压力,在市场经济的大潮下,无法和市场化运作的企业经营形成有效竞争。这些旅游景区不能按照市场价值规律有效地运行,结果资源也得不到有效的开发、利用和保护,景区资源的经济价值不能得到有效体现,景区经营亏损现象严重,这些也普遍制约了景区获得更大的发展空间,更难谈得上带动地区旅游产业的整体发展。

     3.所有权与经营权合一导致的监管缺失是坚定高层推进“两权分离”信心的主要原因。地方政府是旅游资源的所有权者同时又是行业管理者,而景区的经营开发又往往由政府序列下的事业单位承担,既是主裁判又是运动员,其监管缺失是必然。缺乏有效的监管机制,景区开发建设过程中的无序开发、不尊重规划、忽视资源保护等现象便会层出不穷。而将经营权交由第三方的企业来进行开发经营,政府主管部门才能真正行使行业指导及主管职能,并尊重其拥有的监管权限。

     20世纪90年代末期到本世纪初,从湖南、四川、山东等地兴起旅游景区经营权转让之风,从而真正开始了旅游景区所有权与经营权的有效分离,而且发展势头强劲。现阶段全国大部分省市都已存在这种模式,而且范围越来越广,方式越来越多样化、公开化、市场化。

    实现旅游景区所有权与经营权分离之后,经营权不管是租赁、委托经营还是转让形式,政府始终掌握着所有权和监管权,只是经营主体发生变化,而这种变化却能够让旅游景区开始真正以市场化形式进行运作,能够有效盘活旅游资源,进一步激活整体产业链,从而形成了良好的互动。

     二、“两权分离”后存在的问题

     旅游景区实现所有权和经营权分离之后,一些社会资本和民营企业开始成为旅游景区的经营主体,在一定程度上缓解了资金瓶颈的压力,而且能够更加适应市场需求,为旅游业的发展起到了积极的、正面的促进作用,但同时也存在一些问题。

     1.违背规律,盲目开发

  一些旅游投资企业在获得旅游景区经营权后,将原有的规划束之高阁,随意开发,或是边规划、边设计、边施工、边经营,致使景区开发、建设失控;而当地政府及相关管理部门也会因某些原因放松管理,无原则地大开绿灯。

     2.急功近利,无序开发

  在获得景区经营权后,一些旅游投资商急于收回成本,置环境保护、可持续发展于不顾,往往注重周期短、见效快的“短、平、快”项目,进行掠夺式经营,有时候不仅破坏主体景观,而且扭曲了景区的对外开放形象。

     3.粗放经营,低位开发

  一些景区投资商缺乏旅游开发与管理经验,视野狭小,资金有限,立意起点不高,难免存在“短视”的行为,景区建设靠自己拍脑袋说了算,建设项目根本就不会考虑与景观的整体协调性,对景区文化品位与艺术内涵重视不够,存在大量的模仿引进,缺乏个性、特色与创造性。

     4.引而不建,圈地开发

  一些投资商以开发旅游景区为名,却行圈地搞房地产开发之实。在获得景区经营权之前,信誓旦旦,出大资,搞

     大手笔建设;获得经营权后,便开始运作“旅游+地产”的模式,重点投入所谓“山水住宅”等地产项目,或以拖待变,坐等地价升值,时机成熟再搞地产开发。

     5.国资流失,割爱开发

  一些景区经营权出让前没有对品牌价值、潜在客源等无形资产进行科学评估,地方政府部门大都由于经济发展需要而急于招商引资,无形资产往往被低估甚至忽略不计,一般都是以景区现有门票收入为基数,加上硬件设施估值作为标的出让,部分程度上致使国有资产流失。

     6.视野局限,低效开发

  相对而言,地方政府更重视旅游资源开发给当地服务业乃至第三产业发展带来的联动效应,以及能否给服务产业整体布局带来根本性的提升。而企业在获得旅游景区经营权后,往往过度追求企业的利润和效益,而忽视了其所应承担的社会责任,与地方政府的政策导向难以完全契合,从而造成旅游资源开发后服务产业提升效率的低下。(文/刘锋、向远定、孙东洋)

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