铁路体制改革大幕拉开 政企分开第一步?

21世纪经济报道 2012-03-29 09:15

消息称铁道部已经明确下文要求地方路局交出广深港、沪昆铁路等股权,并预计高铁主干线的股权亦将交出,被视为铁路的政企分开和大部制改革重大举措。

  铁路体制改革的大幕正在拉开。

  接近铁道部的消息人士透露,铁道部已经明确下文要求将广深港、沪昆铁路等主要快速铁路线原本由地方铁路局持有的股权,全部移交给中国铁路建设投资公司。上述人士说,预计“四纵四横”的高铁主干线的股权将陆续从地方路局手中交出,18个地方铁路局今后与高铁专线公司的关系仅仅是委托运营的关系。

  这一举措被认为是为随后的大手笔改革的铺垫。铁路系统中当前讨论较多的改革方案之一,就提到成立国家铁路集团总公司。

  据一位曾参与过铁路体制改革论证的人士透露,铁路的政企分开和大部制改革这一改革方向早已达成共识,厘清高铁的股权关系正是在为随后的政企分开做准备。当前的争议在于,在从政企分开这一节点切入改革的同时,铁道部究竟是该一步并入大交通部;还是基于平稳过渡的考虑,暂时保留铁道部以行使行业管理的职能,一段时间后再纳入大交通部。

  前述接近铁道部的消息人士指,目前已经有两个研究机构受委托着手铁路体制改革的课题研究,其中一组此前曾赴美考察,“最后的课题成果有可能是美国模式和欧洲模式的杂糅”。

  根据目前铁路系统内部讨论较多的其中一套改革方案,改革的第一步正是政企分开,成立国家铁路集团总公司,原18个铁路局(集团)改制为下属分公司。铁道部并入大交通部,成立铁路管理总局,作为铁路行业监管机构,下设若干区域铁路管理局。第二步是效仿电力、电信等行业,对国家铁路集团总公司进行进一步改革,进一步分拆为区域铁路集团公司,原分公司按区域进行合并。而第三步改革的设想,是各区域公司内部实现网运分离(路网建设和运营分开),实行专业化管理,成立路网公司、高铁公司、货运公司、检修公司。

  不过,上述内容未获铁道部正面证实。

  前述接近铁道部的人士说,上述改革内容的前两个步骤实际上早已在理论界达成共识,争议无非在于改革节奏的把握,如何在平稳过渡和不影响改革进程之间寻求平衡。

  西南交通大学交通运输学院副院长帅斌表示,第一步的改革思路更多是搭建了一个框架,“图先画出来,形式上先实现政企分开,而真正实现市场化还需要更长时间”。

  帅斌表示,究竟是将铁道部一步并入大交通部还是分步并入仍需要斟酌。跨区域的铁路运输需要的调度和协调过去都是由铁道部完成,一旦并入大交通部,在资产、运营以及人事等多项大权全部放出来的情况下,上述的区域协调工作该谁来完成?

  铁路政企分开前奏:部分高铁线路股权移交

  美国的铁路系统因为是高度的市场化,这一协调实际上交给市场来完成,各个区域公司通过签署线路互通协议,并合资成立独立的清算公司公开透明地清算。帅斌说,而当市场机制还未形成之时,铁路体制改革的设计者必须考虑这一过渡时期。

  不过,作为改革的第一步,政企分开看似已经逼近。

  铁路系统消息人士透露,部分高铁线路的股权移交已经完成。以广深港高铁为例,这一高铁公司有50%的股权为广东省铁路建设投资集团持有,另有50%的股权原本由广铁集团持有,这一持股结构是典型的部省合作模式。不过当前,广铁集团持有的50%股权已经悉数移交给中铁投。

  上述人士说,早前股权结构的尬尴在于,广铁集团既是大股东,又是受专线公司委托的运营方,而双方的委托运营费用怎么定价至今还未敲定。

  帅斌说,这一股权的变更明晰了产权制度,试图改变过去铁路系统大锅饭的格局,是朝着市场化的方向建立现代公司制度,今后高铁的资方和运营方会彻底分离。

  美国模式还是欧洲模式?

  上述曾参与过铁路体制改革论证的人士也说,在过往的铁路改革论证中,前述第一步政企分开的改革并无争议,争议点在于到底是效仿美国模式成立区域铁路集团公司,还是效法欧洲模式实现网运分离?

  该人士所在的课题组认为,鉴于中国当前运力紧张的现状,网运分离后,线路公司还是会维持垄断的格局,仅仅是在运输公司层面形成竞争,这可能增加交易成本和加剧权力寻租,并不能有效破除垄断,因此更倾向于采用美国模式,即成立数家区域铁路集团公司,区域内仍然是网运合一。

  此前,曾有课题建议成立北方、中部、南方三大区域铁路公司,也有建议以北京、上海、广州、武汉四个铁路局为中心成立四大区域集团公司。

  前述接近铁道部的人士表示,作为公路体系高度发达的国家,美国铁路的净资产年回报率达到了6%-8%,铁路的货运份额超过了40%。美国共有6家大型的区域铁路货运集团公司,500-600家中型铁路货运企业,通过签署线路的互通协议这一市场化手段来处理跨区域的铁路运输问题。不过美国的铁路客运则常年处于亏损状态,主要依靠财政补贴运转。而欧洲模式则是重客运,轻货运,盈利状况普遍不优。“中国的铁路现状是既重客运,也重货运,不论是美国模式还是欧洲模式都很难完全照搬。”上述人士称。

  事实上,在铁道部前任部长刘志军上台之前,在傅志寰执掌铁道部期间,曾经试图推行过网运分离的改革,尝试在运营中引入竞争机制,当时的14个路局成立了12个客运公司,不过刘志军上任后这一改革中止。

  前述人士提醒,铁路体制改革当前的争议点不仅仅是实行网运分离还是成立区域集团公司,或者说两者杂糅。还必须关照的焦点问题有,高铁线路与既有线路如何协调?“当前形势下,完全的放开市场化,可能会导致两头都亏损,在线路已经建成的情况下,这将会是既有资源的严重浪费。”

  帅斌也提醒,在过去政企不分和高度垄断的格局下,铁路承担了很多指令性的运输任务,包括军用物资、煤炭、石油等战略物资的运输,更承载了民工流以及学生流的运送。“一旦市场化,过去垄断体制下的任务如何调整?运价又如何控制?如果采用财政补贴的方式,那又该如何补?这都是改革需要去探索的技术细节。”他说。

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