铁路改革再启程

21世纪经济报道 2012-03-23 10:32

国务院批转了关于2012年深化经济体制改革重点工作意见的通知,该意见中提到,今年要按照政企分开、政资分开的要求,研究制定铁路体制改革方案。

  3月22日,国务院批转了国家发展改革委关于2012年深化经济体制改革重点工作意见的通知,该意见中提到,今年要按照政企分开、政资分开的要求,研究制定铁路体制改革方案,并责成铁道部、发改委等相关部门落实。

  这使人们看到铁路改革再启程的一丝曙光。

  改革峰回路转?

  事实上,从2011年2月份铁道部原部长刘志军因贪腐问题下台之后,新上任的铁道部部长盛光祖就开始着手准备铁路体制改革的事宜。当然,盛改革的目的在于解决刘志军下台之后留下的烂摊子。

  当时留给盛光祖的是:已建的高铁线路亏损严重,一大批在建和续建的铁路项目,资金筹集已经初现危机,高铁运行的安全隐忧也开始凸显。

  上述问题在7·23事件中得到了总爆发,国务院随后也高调处理了此次事件的责任人,并彻查了已建、在建的工程项目安全问题,并对未建但在规划中的项目做了重新评估,以决定是否需要上马。

  而铁道部于2011年6月份打算推行的转变铁路运营方式实行多元化经营的改革方案也因为7·23事故的爆发而被搁置。

  2011年下半年,铁道部主要的工作几乎到放在了安全生产方面,无心搞体制改革的事。等到2011年底,全国铁路工作会议召开之时,盛光祖在大会主题发言时,推出的依然是半年前的改革方案,不过他在脱稿讲话和随后在小组讨论会上的即兴发言中透露国务院正在研究铁路体制改革的事宜。分析人士认为,这表示,铁道部自己搞的那个方案并未被国务院所接受,一个更高层面和更彻底的改革方案正在酝酿中。

  从接近核心层的消息人士处了解到,这一改革方案即是大部制改革,即把铁道部并入大交通部,实行综合交通运输体系。这一工作极为隐秘,之前参加过铁路改革课题研究的一些科研单位并未接到相关任务。

  而随后传出的消息,2012年两会期间这一方案将会被拿出来讨论,但目前这一方案已被搁置。

  据消息人士透露,搁置的原因是大部制改革涉及到机构的合并调整和铁道部高层领导的未来仕途问题,因此遭到铁道部本身的抵触,加上所谓的“铁路问题目前十分复杂,盲目改革可能会更糟”的一些理由,该方案没有在两会期间抛出。

  怎么改?

  关于铁路体制的改革方案,从实际已经施行过的历史情况来看,一是傅志寰时代的网运分离模式,即铁路的路网建设和运营分开,在运营中引入竞争机制。傅志寰在其任期快结束时推行这一改革方案,在广铁等局部地区试行在客运领域成立客运公司,尝试竞争机制。

  这一改革方案随后因刘志军上台而夭折,而实际上,这一改革方案在施行过程中也出现了客运公司亏损等现象。

  刘志军时代的铁路改革主要思路是主辅分离,铁路的医院、公检法系统等“企业办社会”时期的一些附属机构均不同程度地被剥离。而最令世人印象深刻的是,2005年3月18日,刘志军撤销了所有的铁路分局,从而使铁路的垂直管理机制从四级缩减到三级。但由于刘志军时代的“跨越式发展”思路,在其主政铁道部时期,一些原先被分离出去的铁路企业事实上其自主权利被铁道部收回,从某种程度上,改革倒退了。

  如今,铁道部的改革又被提上议事日程。在改革方案上,北交大经管学院的赵坚主张铁路的横向切割,即仿照电网和电信改革,把铁路分成几大区域,实行区域分割,这一改革模式成功的案例是日本的国铁改革。

  而北交大运输学院的胡思继则不主张区域分割,他认为在区域内路网依然是垄断的,且区域分割造成了调度权的不统一和区域间的交易成本。他主张铁路改革必须坚持三个原则:一是全路调度权统一,二是运输要引入竞争机制,三是改革的目的是为了铁路运营更有效率。

  而跟以往不同的是,如今的铁路改革更多的是倒逼所致,在实行铁路改革之时,决策者必须同时考虑如何解决铁道部的债务危机,解决大量工程项目的融资问题,以及由改革带来的大量职工下岗而引发的维稳问题。

  北交大教授荣朝和表示,目前最重要的不是如何使铁路部门能够借到更多钱,而是要对在建项目进行认真“诊断”,尽快实施必要的关、停、并、转,制止铁路恶性债务继续大幅度增加的势头,同时妥善重组现有债务。

  同时,应尽快实现铁路的政企分开和建立综合交通运输管理体制,撤销铁道部,才是铁路债务危机得到有效处置并使铁路真正得到良性发展的先决条件。

  作为实施铁路政企分开方案的组成部分,应该分别成立铁路运输总公司和铁路建设与资产管理总公司。

  铁路建设与资产管理总公司作为承担专门职能的特殊企业,要负责今后国铁系统相关基础设施的投融资与建设,同时也负责相关资产的管理和债务偿还。建成后的铁路设施委托或转让给铁路运输总公司负责运营,用运营利润偿还贷款。其建设能力将根据每年获得的财政与其他投入和规范化的融资能力决定。

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