多家智囊机构正酝酿铁路改革方案

东方早报 2012-01-12 09:09

一位不愿透露姓名的研究人士透露,除了世界银行以外,目前还有多家智囊机构正在就铁道部未来改革出具方案。

  正值春运高峰,关于铁道部管理体制改革的讨论很容易引发关注。

  记者从一位不愿透露姓名的研究人士处获悉,除了世界银行以外,目前还有多家智囊机构正在就铁道部未来改革出具方案。

  据悉,方案主要围绕两大问题展开:一是解决铁道部的垄断问题,二是继续推进大部制改革。由于铁道部缺席此前的大部制改革,2008年设立的交通运输部管理的范围,并未涵盖非常重要的铁路。

  上述研究人士表示,就他所知,目前几份报告的内容大同小异,主要围绕上述问题展开。因为各方对改革有不同意见,所以最终的改革思路还需要进一步研究才能确定。

  “政企分离”至今未有进展

  据《新世纪周刊》此前报道,早在原铁道部长刘志军上任前,学者和铁道部官员在改革的原则上就形成了共识,即按照“政企分开、网运分离、打破垄断、引入竞争”的原则,逐步推进铁路改革。

  彼时,铁道部提出了一个为期十年的改革设想:第一步用大约三年时间,将客运与路网分离,以当时的14个地方铁路局为基础,分别组建客运公司;然后再用三年的时间组建货运公司,实现货运与路网的分离;最后在客运和货运均与路网分离的情况下,组建统一的国家铁路路网公司。

  不料,这些改革终究无法落实。

  中国社科院工经所研究员余晖昨日在接受早报记者采访时表示,关于铁道部政企分开、放开铁路定价权的思路,早在上世纪九十年末就有人提出过。

  “如今这么多年过去,政企分离在铁路上没有什么进展。”余晖说。他认为,铁路要想实施政企分离,那是很简单的事情,只要他们放得开,加大力度。

  内部调整已经开始

  事实上,在“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故后,铁道部在酝酿拆分一些大的站段之后,其内部机构改革已在加速推进中。去年底,铁道部就开始酝酿调整现有的生产力布局,一些大的站段由于不适应当前铁路的安全生产管理和运输效率,极有可能面临拆分的命运。

  而在去年11月,铁道部下发《关于调整铁道部内部机构设置的通知》,要撤销铁道部咨询调研组、铁道部客运专线系统集成办公室,撤销铁道部运输局装备部、基础部、客运专线技术部、土地管理部。设立铁道部运输局机务部、车辆部、供电部、工务部、电务部。

  前述不愿透露姓名的研究人士表示,这些改革都是为了解决刘志军时代撤销铁路分局造成的历史遗留问题。大站段管辖范围太广,而目前的管理方式又比较粗放,某些环节衔接不畅则容易诱发事故。

  2005年3月18日,刘志军推出他的改革方案:撤销当时全国15个铁路局(包括青藏铁路公司)的所有铁路分局,同时新成立太原、西安、武汉3个铁路局,加上原有的15个铁路局(公司),全国铁路共设立18个铁路局(公司),所有铁路局(公司)实行直接管理站段的体制。

  此外,负债累累的铁道部因资金不足,在地方上的地位也受到了削弱。广西壮族自治区政府全资公司广西铁路投资集团的一份发债说明书显示,2011年至2015年,广西铁路项目预算为2800亿元,其中1000亿元由铁道部出资。而铁道部传统上占主导地位。

  不过在余晖看来,这些举措只是铁道部内部调整、主辅分离的措施,和政企分离没有多大关系。改革的力度并不大。

  改革不得不进行

  铁道部近来改革声音迭起。

  “民航一开始也是垄断行业,现在却有很多民营资本加入。”余晖举了中国民航和中国电信改革的例子,他认为这是政企分离比较成功的例子。民航中民营资本目前加入的较多,电信宽带价格虽然还是比较高,但至少他们做出了一些实质性的举措。

  而前述研究人士告诉早报记者,对铁道部未来要改革,中央已经下定决心。

  因此,去年9月,在铁路合作组织第三十九届部长级会议上,铁道部部长盛光祖强调,今后几年仍是中国铁路高速发展的时期,将推进铁路体制机制改革,转变铁道部职能,强化铁路运输企业市场主体地位,推进铁路经营管理机制创新。

  而在去年12月底召开的全国铁路工作会议上,国务院副总理张德江提出,“要深化铁路改革,大胆探索、努力破解制约铁路发展的体制性机制性问题……加快中国高铁走出去步伐。”

  北京理工大学经济学教授胡星斗(微博)认为,目前中国铁路总长度只有9万多公里,是美国的三分之一,而中国人口却是美国的3倍。并且美国人出行的交通方式主要的是汽车和飞机,中国人出行的主要方式就是火车,而中国人均铁路长度只有一根香烟的长度,“单从每年的春运来看,中国铁路到了不得不改革的时候。”

  胡星斗认为,近年来中国的铁路发展取得了很大的成就,可布局却非常不合理。

  “高铁动车发展过快,挤掉了普通车,给农民工等普通弱势群体带来了沉重的负担。”乘客普通车坐不到,而高铁和动车平时甚至是拉空车,胡星斗认为这正是铁路政企不分造成的。

  中国铁路实行统一调度、统一核算,外国资本、民营资本若是进入,没有支配权、自主权,甚至是利润的分享权,也只能是亏损。

  突破点在既得利益者

  中国铁路要想走出这种尴尬的局面,政企分离在所难免。

  关于这一点,胡星斗的观点和世行在报告中提出的建议十分相似。他表示,中国要改变铁路的垄断格局,就应撤销铁道部,设立铁路总局,归交通运输部管理。铁路总局只负责相关规定的制定,进行宏观管理和监督,而把货运、客运、各个铁路局交给市场,“真正想改革就不能在做裁判员的同时做运动员。”胡星斗说。

  前述研究人士也表示,解决铁道部目前债务问题的出路也是铁道部政企分开。2009年铁道部负债1.33万亿元,负债率超过53%。2010年负债近1.9万亿元,负债率57%。2011年三季度,其负债已过2万亿元,负债率超过60%。2012年,铁路建设或将继续面临资金紧张的局面。

  中国铁路政企分离改革提了这么多年,但是进展不大,究竟应该从何突破,实行政企分离?

  前述研究人士表示,政企不分的大体制不改,只是搞搞管理体制的小动作,无法从根本上解决铁路的安全问题和提高铁路的运营效率,必须从顶层动手。

  胡星斗认为改革的突破点在于目前的既得利益者身上,“很多人借口铁路是国防的需要,是战略性产业,不能让其他资本进入。另一方面,体制内的很多企业不愿与政府脱离。”

  胡星斗建议,未来铁路改革,政府一方面要有巨大的决心,一方面要安排好政企分离后的问题,如职工养老问题,可以走社会化养老。(文/王道军)

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