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什么行为属于私设“景点”?该如何整治?

中国旅游报 2022-09-21 09:30

治理私设“景点”问题需要对症下药。

近日,文化和旅游部印发《私设“景点”问题专项整治工作方案》(以下简称《方案》)。《方案》明确,为进一步规范旅游市场秩序、保护生态环境、维护游客权益,文化和旅游部定于9月至11月开展私设“景点”问题专项整治工作。什么行为属于私设“景点”?这一旅游市场发展中的沉疴如何治理?各地如何开展私设“景点”问题专项整治,逐步实现共建共治共享?本文进行了初步探讨——

游客苦私设“景点”久矣

什么行为属于私设“景点”?专项整治的对象包括哪些?《方案》给出了明确界定,即未经相关部门许可,在一定的场所或区域,违规为游客提供游览服务、违规开展旅游经营活动的行为。具体表现为:无照经营,扰乱旅游市场秩序的;未经许可,擅自收取门票费用的;私自建设旅游设施,破坏生态环境的;无证经营高风险旅游项目,存在旅游安全隐患的;虚假宣传、欺客宰客,损害游客合法权益的;私自改变土地用途,开展旅游经营的;其他违规提供旅游服务的。

每逢节假日,时有游客被私设“景点”忽悠宰客的新闻曝光,因私设“景点”引发的安全事故、旅游纠纷等屡见不鲜。可以说,广大游客苦私设“景点”久矣。

中国社科院法学研究所研究员支振锋提到,根据旅游法规定,旅游发展规划应当包括旅游业发展的总体要求和发展目标,旅游资源保护和利用的要求及措施。私设“景点”没有考虑土地利用规划、城乡规划和生态环境保护规划,不一定符合资源、生态保护和文物安全等要求,甚至可能会破坏资源、生态保护和文物安全,违反旅游法、环境保护法等法律法规。

支振锋介绍,正规景区开放应当有必要的旅游配套服务和辅助设施、有必要的安全设施及制度、有必要的环境保护设施和生态保护措施等,然后才能经价格部门审批后进行收费,这是一种规范的旅游市场秩序。而私设“景点”可能并不具备正规景区的这些条件,或因为提供的旅游服务不规范引发纠纷,或因为旅游安全设施有瑕疵造成游客发生人身伤害事件,破坏了旅游市场秩序,损害了游客合法权益。

各地文化和旅游管理部门第一时间开展行动。结合海南实际,海南省决定在全省范围内开展私设“景点”问题专项整治工作,按照“统一领导、属地管理、部门联动、责任到人”原则,坚持目标导向、问题导向,坚持远近结合、标本兼治,坚持依法治理、综合治理。

据了解,海南专门成立了全省私设“景点”问题专项整治工作领导小组,领导小组下设私设“景点”问题专项整治工作专班。工作专班设在省旅游和文化广电体育厅,成员单位包括省委宣传部、省旅游和文化广电体育厅、省自然资源和规划厅、省生态环境厅、省公安厅、省统计局、省市场监管局、省税务局等。

甘肃省文化和旅游厅启动全省私设“景点”问题专项整治工作,要求各地立即行动起来,成立领导机构和工作专班,对照整治范围,通过走访调研、群众反映、执法检查、网络排查等方式对辖区内私设 “景点” 问题进行全面排查,认真分析研判,做到底数摸清、情况摸准、问题摸透,建立私设“景点”专项整治台账,明确责任分工,逐一挂账销号。根据排查摸底结果,立即依法依规开展整改。加强分类指导,对该取缔的坚决取缔,对能够整改到位的要纳入监管体系,指导经营主体合法经营,提升服务质量。对于一时难以解决的,要明确整改时限,制定整改措施,落实责任单位和责任人,办结一个、销号一个。

多方利益共享很重要

加强景区统一管理、保障游客权益不受侵害的同时,也要兼顾当地老百姓的利益。《方案》中也提及,各地要以专项整治为契机,深入研究私设“景点”问题成因,理清政府、市场、当地群众等各方关系,逐步实现共建共治共享。

某省沿太行山脉某个村,是一个被挂壁公路改变贫困命运的村子。但挂壁公路也成了村民与景区运营公司的“纠纷路”。村民认为,路是村里祖辈开通,当属村民所有,但景区运营公司则认为,没有自身的宣传和经营,挂壁公路也只是村民的出行路。近年来,村民私设关卡宰客现象屡见不鲜,更有甚者问道指路也要收费,给游客带来了不好的体验,也让景区形象蒙尘,游客敬而远之。

南开大学现代旅游业发展省部共建协同创新中心主任石培华认为,私设“景点”反映出目的地旅游营商环境缺失。“私设‘景点’某种程度反映了当地居民、企业参与旅游发展的强烈动机和旅游营商环境缺失的矛盾,目的地过分强调‘景区’效益,而忽略发展旅游价值链延伸,对于营商环境重视不够,导致当地旅游商业机会稀缺,当地居民和企业倾向于通过私设‘景点’获取经济利益。”

如何在旅游发展过程中,形成多方的利益共享非常重要。从景点旅游模式走向全域旅游模式,实现从门票经济向产业经济转变,“景地共建”是一种探索路径。

在浙江省台州市黄岩区乌岩头村,村庄的文化特色和特征被保留。四合院变身乡土文化博物馆,传统建筑发挥新功能,引进艺术工坊、非遗体验、古村研学等活动;新建住宅沿用传统建筑样式,乡村风貌更和谐……改善乡村人居环境,不搞千村一面,有针对性地挖掘、利用乡村内部资源特别是文化资源,充分体现乡村自身特色。如今,富有特色又舒适宜人的乌岩头村,吸引了广大游客前来度假体验。毫无疑问,“体验式”旅游已成为景区旅游未来发展的方向之一。

《方案》中特别强调旅行社、在线旅游企业等旅游经营者不得将私设“景点”作为旅游产品予以销售或推荐。

不可否认的是,私设“景点”的出现,除了经济利益驱使之外,相关社交和旅游平台也有推波助澜的责任。“互联网经济,关注度、点击率是平台的盈利点。因此,平台并不能因为与推荐目的地之间没有商业合作,发生事故后就不用承担法律责任。”北京蓝鹏律师事务所合伙人、知名律师张起淮认为,网络不是法外之地,博主推荐旅游地,应该真实、全面、准确。推荐平台也应该尽到审慎注意义务,仔细审核相关内容,发现博主存在违法违规行为时,应该及时采取措施,对消费者做安全风险提示。

北京第二外国语学院文化旅游政策法规中心副主任王天星认为,应依据《在线旅游经营服务管理暂行规定》,要求在线旅游经营平台强化景点的资质审查,不得将私设“景点”作为旅游产品进行宣传、推荐,从源头保障景点宣传信息的真实性、准确性。

多元化旅游需求应重视

很多旅游事故的发生,与游客不听劝阻、无视劝告,擅自进入非开放区域关系密切。但从另一个方面看,为什么一些游客避开大量正规景区,却对野生景点情有独钟?在旅游进入个性化多元化时代,游客被景点的“野生”“原生态”吸引,也反映出对正规景区的产品价格、服务等存在不满。

在石培华看来,私设“景点”屡禁不止反映出旅游供需矛盾依然突出。“之所以私设‘景点’难以根除,是因其受到一定游客群体青睐,已经占据一定市场份额,反映了游客多样化体验偏好和目的地旅游产品供给不足间的矛盾。私设‘景点’能够快速识别出游客多元化、个性化需求而成功吸引游客体验,而正规景区在多元化、个性化产品供给上不足。”

现在的游客越来越注重景区景点的文化内涵和人文内涵,更加讲究精神层面的体验和感受,注重旅游项目的参与性,因此景区还需要加强设计参与性旅游项目、开发休闲娱乐项目,发展体验式个性化旅游产品,逐步实现景区内容的升级迭代。

将生态资源变成特色产品,将生态优势转化为经济优势,是一条破解私设“景点”困境的路径,有助于树立景区新形象。

私设“景点”的问题长期存在,而且时有反弹,专项整治不可或缺。石培华认为:“目的地要从旅游供给侧发力,要通过发展全域旅游,打破‘景区经济’路径依赖,合理布局和发展旅游吸引物,开发多元化、个性化、高品质旅游产品活动满足游客多样性体验需求,优化旅游流、消费流空间结构。”

此外,石培华认为,还需优化本地旅游营商环境,为企业、居民合法提供有序参与目的地旅游发展的机会,规范旅游企业经营流程和秩序,设计市场参与激励机制,引导其合法有序参与旅游产品和服务供给,坚决防止此类问题反弹。最后,要加强游客消费引导和教育,提高游客消费安全风险防范意识,加强其对私设“景点”的甄别能力,自觉杜绝前往私设“景点”,主动维护消费权益和生命财产安全。

私设“景点”整治工作须对症下药

近期,多位旅游业内人士都提到,私设“景点”问题是旅游行业的沉疴顽疾,必须坚决进行整治。

南开大学现代旅游业发展省部协同创新中心主任石培华认为,地方文化和旅游管理部门需要深入研究私设“景点”问题的成因,理清政府、市场、当地群众等各方主体监管和治理关系,加强日常各部门联合监管,发挥市场监督作用,构建政府、市场、社会间的监管和治理合作机制,逐步实现目的地旅游市场秩序的主客共建共治共享。

从游客的角度出发,对待私设“景点”的态度是复杂的。一些游客认为,部分私设“景点”提供的服务满足了游客需求。《广州日报》评论认为,考虑将一些私设“景点”收编为“正规军”,不失为两全其美的办法。既可以规范经营,又可以保障公平,游客也能得到更好的游玩体验。

中国社科院法学研究所研究员支振锋认为,专项整治工作不能“一刀切”,各地要根据《方案》要求分类施策。对于一些设施和服务完善的私设“景点”(包括网红打卡地),在满足生态保护和安全设施条件,进行规划和环境评估后,可通过法定程序开发建设成为正规景区。对于一些不符合正规景区要求的私设“景点”,不能满足基本安全需要的、破坏生态的,依法严厉取缔,依法追责相关责任人。

但是,“私设”景点要想“转正”却并非易事,就像对它的治理一样复杂。在报相关部门批准时,可能涉及住房建设、生态环境、文化旅游、市场监管、城管执法等多个部门。

因此,治理私设“景点”问题需要对症下药,形成合力,实现共建共治共享目标。

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