中美航权争夺40年:蜜月、挣扎、反超,走向未知

在新冠肺炎疫情影响下,中美呈现出更加复杂的天空格局。

1980年9月17日,中美双方签署《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府民用航空运输协定》(下称“《协定》”)、互相开放天空,至今已经过去了40年。

通航之初,中美双方都高度评价这一从无到有的突破,“美中通航使漫无边际的太平洋变得像一条河流”;但在新冠肺炎疫情肆虐的2020年,中美一度险些断航,目前航线也尚未恢复到正常水平。

今年6月3日,美国交通部发布禁令,由于没有美国航司可执行中美航班,援引《协定》中的对等原则,宣布将于6月16日起禁止所有中国航司运营的商业客机航班飞往美国。中方迅速响应,于6月4日修改相关政策,达美航空和美国联合航空的四班航线于6月15日获得中国民航局批准,双方免于断航的境地。

美国当地时间6月25日,由达美航空执飞的空客A350飞机从西雅图机场腾空而起,争斗近半年的中美通航问题暂时取得了实质性的缓解。

同时,东方航空等公司都在向美国交通部进行备案,申请8月以后的中美航线。根据申请,东航计划在8月1日至10月24日每周执行45班中美航班。

东航中层人士告诉出行一客,这是根据美国交通部要求进行的提前30天备案,不一定会通过政府审批和执行。

美国交通部和中国民航局还在继续释放善意。当地时间8月18日,美国交通部发布公告,宣布中美航班将翻番,从目前的每周八班增加到16班,中美航司平分。

中美航权争端正在向好的方向发展。罗兰贝格全球合伙人于占福对出行一客表示,中国民航局和美国交通部都是技术部门,极少有政治争斗在其中,一旦有一方进一步放开尺度,另一方也会有默契地配合。

但这仅仅是恢复,未来中美航权能否进一步发展?开放天空能否达成?

中美蜜月

1978年12月16日,中美双方同时发表《中华人民共和国和美利坚合众国关于建立外交关系的联合公报》。根据上述《公报》,两国宣布双方自1979年1月1日起互相承认并正式建立外交关系。

正式外交关系建立后,中方应时任美国总统卡特的邀请前往美国。访问结束后,1979年7月,中美双方签署了《中美贸易协定》。作为贸易的桥梁,中美通航也被提上了议事日程。

1980年9月17日,中美双方签署了《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府民用航空运输协定》。中美正式开航。

根据《协定》,中美航空公司执行的航班徐在另一方领土内规定航线上的地点经停,以便上下国际旅客、行李、货物和邮件;经另一方航空当局同意,在另一方领土内规定航线上的地点作非运输业务性经停。

实质上双方授予了对方第二、三、四航权。

航权共分九种:

  • 第一航权:领空飞越权(在不着陆的情况下,本国航机可以在协议国领空上飞过,前往其他国家目的地。);
  • 第二航权:技术经停权(本国航机可以因技术需要,如添加燃料、飞机故障或气象原因备降,在协议国降落、经停,但不得作任何业务性工作如上下客、货、邮);
  • 第三航权:目的地下客权(本国航机可以在协议国境内卸下乘客、邮件或货物);
  • 第四航权:目的地上客权(本国航机可以在协议国境内载运乘客,邮件或货物返回);
  • 第五航权:中间点权或延远权(可以先在第三国的地点作为中转站上下客货);
  • 第六航权:桥梁权(某国或地区的航空公司在境外两国或地区间载运客货且中经其登记国或地区的权利);
  • 第七航权:完全第三国运输权(某国或地区的航空公司完全在其本国或地区领域以外经营独立的航线,在境外两国或地区间载运客货的权利);
  • 第八航权:国内运输权(某国或地区的航空公司在他国或地区领域内两地间载运客货的权利);
  • 第九航权:国内运输权(本国航机可以到协议国作国内航线运营)。

航权受到限制外,双方还对运营中美航线的航空公司做了一定限制。中美双方确定2家航空公司执飞中美航线,同时还要求一方指定空运企业的主要所有权和有效管理权应属于该方或其国民。

在航线上,中美双方规定了北京-上海-东京(或日本境内另一点)-檀香山-洛杉矶-旧金山-纽约为第一航线。第二航线确立要等正式通航后再举行会谈。

1981年1月7日,北京首都机场聚满了人,中美建交后中国飞往美国的第一班民用航班即将起飞。时任中国民航总局局长沈图、美国驻华大使伍德科克等到场欢送。

当天10时20分,波音747SP飞机从北京首都机场起飞,经上海、日本,再跨太平洋后,飞抵旧金山。旧金山市方面准备了欢迎仪式。执飞的机长尹淦庭回忆,旧金山市长现场发表了热情洋溢的讲话:“美中通航使漫无边际的太平洋变得像一条河流。”在旧金山市停留2小时后,飞机飞向目的地纽约。

第一次中美航线完成后,1981年4月,中国方面有开通了北京前往洛杉矶的航班。中美关系进入蜜月。

开放与收紧

随着中国经济不断地发展,美国投资、旅游需求不断,中美航线美方需求不断增长。美国方面要求中美航权重新谈判的呼声不断高涨。

而中国航空公司则不愿意开放。20世纪初中国航空公司大都较弱,负债率高,收益低。为了改善这一现状,2000年中国民航局开始主导国内航空公司改组事宜。中国国航、南方航空、东方航空三大航空集团成立。

北京的国际航空和西南航空一起并入中国国航。西北航空和云南航空并入东方航空。北方航空和新疆航空并入南方航空。

虽然三大航集团在2002组建了,但全民航业运输飞机不足千架,仍然难以抗衡美国方面。

时任中国民航局局长杨元元力排众议提出了扩大开放。经过四轮谈判,2004年,中美双方修订了《协定》的部分条款。

为了配合奥运会、世博会等重大国际项目,2007年中美双方由进行了一轮谈判,使得中美航线的开放程度得到重大提升。

此前中美双方一致采取确定数量的航空公司执飞中美航线,例如1980年规定双方各指定2家,1999年提升到4家。而2007年的《协定》将确数变成了无限制,双方可以随意指定一定数量的航空公司执飞中美航线。

航线上也做了开放。此前都有指定航线,2004年修订后,航线变成了中国(美国)境内任何一点,经东京或日本境内另一点,可到美国(中国)境内对定期航班开放的任何一点。

同时还设立三大区。中国第一区为北京、上海、广州。中国第二区为安徽、福建、广东、江苏、山东、陕西、天津和浙江。第三区是重庆、甘肃、广西、贵州、海南、黑龙江、内蒙古、吉利、辽宁、宁夏、青海、陕西、四川、西藏、新疆、河北、河南、湖南、安徽、江西和云南。

美国和中国第三区之间没有航班班次限制,也不存在指定航空公司数量的限制。

除第三区外,其他地方的班次也得到了提高。2004年-2010年中美之间客货混合航班航班提高到每周110班,此后2012年提高至180班,并沿用至今。全货运航班在2011年开始再无班次限制。

这一开放看似对国内航空公司不利。但是这一切在2015年得到了改观。2014年中美双方宣布向对方互发十年签证,赴美热潮再度被点燃。

李瀚明对出行一客表示,中国有14亿人口,美国只有3亿人口。旅游是航空运输的客流主力,随着签证的放宽,中国人赴美绝对数量肯定高于美国。

2015年中美航空公司在航班数量上首次持平,在座位投入上中国航空公司超过美国。此后,中国航空公司在中美航线上的运力投入持续高增长。2015年中国访美人数达259万,美国到中国人数在210万左右。

中国航空公司在中美航线上占据了主要市场份额。美国航空今年甚至向美国交通部退还了洛杉矶-北京航权。

中国不断强大的情况下,原本希望不断开放的美国开始收缩。新一轮关于天空开放的会谈自2010年至今仍无下文。

大客户推动的复航

此次中美险些断航的情况是中美40年通航历史中的重要一笔。

“感谢各位搭乘达美航空的航班来到中国,我们即将停止飞往中国。中国加油。期待不久的将来和您再见。”乘客松鹤于2月2日落地北京首都机场,听到达美航空广播后,他意识到自己即将见证历史。

美国政府宣布,从美国东部时间2月2日下午5点(北京时间2月3日上午6点)开始进入公共卫生紧急状态。过去14天内到过中国的外国人将被禁止入境(绿卡,美国公民家属除外)。过去14天从湖北返回的美国公民将被强制隔离14天。

当美国政府宣布入境限制后,当地时间1月31日,美国航空、美联航、达美航空纷纷宣布停飞中国航线。

美国航空宣布,从当地1月31日至3月27日暂停往返中国大陆的航班运营。美联航表示,从2020年2月1日起,暂停往返于中美之间的48班航班。达美航空公告,从2月6日至4月30日暂停所有往来中美的航班。

飞友科技数据显示,1月初中美航线每日航班量约为100班左右,1月31日美方入境禁令发布后,当日航班量下滑至71班,随后断崖式下跌,最少的一天仅有1班。

最后飞往中国的达美航班上,松鹤发现所有空乘人员都全副武装,戴好口罩等防护用具。相较于以往的淡定,空乘们显得心神不宁,一会儿戴着口罩,一会儿又摘了,过了一会儿又戴上了。

此次停航背后不仅仅是因入境政策改变以及疫情导致出行意愿大幅下降,同时,美国三大航的一线工作人员抗议执飞航班具有危险性。在工会的压力下,加之钱不好赚,美国三大航顺水推舟停航。

通航40年的中美航线,因新冠疫情被美国方面单方面停飞。中国航空公司仍在执行中美航班任务。

不断航是中国航司的重要任务,但是严防输入也尤为关键,国家安全高于一切。

为此,中国民航局于3月26日发布《关于疫情防控期间继续调减国际客运航班量的通知》,要求以民航局3月12日官网发布的“国际航班信息发布(第5期)”为基准,国内每家航空公司经营至任一国家的航线只能保留1条,且每条航线每周运营班次不得超过1班;外国每家航空公司经营至我国的航线只能保留1条,且每周运营班次不得超过1班。

由于在“五个一”政策发布之前,美国三大航已经终止了中美航线,因此,三家都未出现在国际航班信息发布(第5期)的名录内。这也就意味着美国三大航没有执飞中美航线的许可。

随着中国疫情得到控制,复工复产的顺利推进让美国方面心痒不已。尤其倚重中国市场的特斯拉、苹果、通用等公司高管们急需返回中国工作。

航空咨询公司李及李公司合伙人李瀚明告诉出行一客,美国政府都是为纳税人服务的。这些公司有了需求,政府就要出头。从达美执飞底特律-上海、美联航执飞旧金山-上海就能看出,都是在为上述大客户服务。

美联航此前曾表示,苹果每年在机票上花费1.5亿美元,每天购买50个从旧金山飞往上海的公务舱座位。

有了这些需求,航司开始向中国方面申请恢复航线。

中美险些断航

申请复航并不容易。

此前美方停飞了中美航线,不在规定的国际航班运营名录内,要想复航那得看中国方面的态度。

同时,美国新冠疫情不断蔓延,单日确诊人数屡创新高。这对刚刚控制住疫情的中国来说仍然是重大风险。

为此,美国交通部出面与中国民航局展开沟通。5月14日,双方举行了一次电话会议,美国交通运输部向中国民航局提出了美国航空公司无法恢复定期客运服务并行使其全部双边权利的问题,强调中国民航局的通知对美国航空公司规定了与《协定》不符的限制。

5月22日,美国政府要求中美航线上要有美国航空公司执飞。达美航空和美联航也向中国民航局递交了申请,并希望在6月初复航中国。

然而这一申请迟迟未能得到批复。美国交通部在当地时间6月3日宣布,从6月16日始,禁止中国航空公司的载客航班飞往美国。当时跨太平洋的中美航线完全由中国航司运营,如果禁飞,则意味着中美之间无法直飞,只能经由欧洲等地中转。

为了制造更多困难,多架次中美临时航班被延期。美国交通运输部在回复出行一客的邮件里称,中国当局和航空公司应知道临时航班审批需要时间,但没有预留足够的审批时间给美国监管当局。

然而疫情期间的中美临时航班并非6月才执行,中国航空公司出现不了解审批周期的失误吗?

即使如此中国民航局仍然表现了谈判的诚意。美国交通运输部文件显示,中国民航局通知美国交通部,中国正在考虑取消3月12日时刻表的先决条件;不过,对一条飞往中国的航线每周服务一次的限制仍将保留。

美国宣布要切断中美空中通道不到12小时内,中国民航局发布了《民航局关于调整国际客运航班的通知》。

6月4日,中国民航局称,自2020年6月8日起,所有未列入“第5期”航班计划的外国航空公司,可在本公司经营许可范围内,选择1个具备接收能力的口岸城市,每周运营1班国际客运航线航班。

话虽如此,但有些事情也可以特事特办。目前中国国航、东方航空、南方航空、厦门航空均有中美航班。

如果仅为达美航空和美联航开放一周一班的许可,按照美国交通部强调的绝对数量对等条件,中国方面必须砍掉两家航司的航班。

为了保障中美之间旅客的需求,中国民航局给达美航空和美联航各批复了一周两班的许可。

虽然拿到了许可,但并不意味着高枕无忧。为了严防输入,提高航空公司疫情防控意识,中国民航局还出台了奖励和熔断机制。

航空公司同一航线航班,入境后核酸检测结果为阳性的旅客人数连续3周为零的,可在航线经营许可规定的航班量范围内增加每周1班,最多达到每周2班。

航空公司同一航线航班,入境后核酸检测结果为阳性的旅客人数达到5个的,暂停该公司该航线运行1周;达到10个的,暂停该公司该航线运行4周。“熔断”期结束后,航空公司方可恢复每周1班航班计划。

6月14日,中国民航局发出来第一份熔断指令。鉴于6月11日南航CZ392孟加拉达卡至广州航班发现17位旅客新冠病毒核酸阳性,根据6月4日发布的《民航局关于调整国际客运航班的通知》有关规定,已触发航班熔断条件,中国民航局决定对该航班采取熔断措施,自6月22日起,暂停该航班该航线运行4周。

7月1日,中国民航局发出自《民航局关于调整国际客运航班的通知》发布以来的第二份“熔断指令”,决定自7月6日起暂停四川航空埃及开罗至成都3U8392航班运行1周。

为了保住来之不易的中美复航局面,航空公司也做出了一定的努力。

美联航要求,乘客在飞行前需完成自我评估健康检查,确认过去两周内没有出现新冠病毒感染症状,并根据克利夫兰诊所的建议,填写一份健康核查表。美联航的乘客乘客必须在飞机上采取佩戴口罩等措施。不符合要求的乘客可获航班改签。

达美航空则为所有员工进行新冠病毒活性和抗体检测。同时还要求所有乘客均需全程佩戴口罩,从机场值机到所有接触点,包括达美飞凡贵宾室、登机口区域、登机廊桥、机上飞行全程,仅用餐时除外。

达美航空还为乘客免费提供口罩,乘客可按需领取,值机柜台和登机口等区域均备有免洗消毒液。达美航空方面向出行一客透露,为了旅客之间保持安全距离,达美航空国际航班商务舱客座率不超过75%,超级经济舱和经济舱的客座率不超过60%。

达美航空复航第一班以来,上海方面还没通报相关输入性病例。中美航线可谓暂时保住了。

但在新冠肺炎疫情影响下,中美呈现出更加复杂的天空格局。未来如何?仍是未知。

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